黨的十九大報告提出：“必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上?！睂嶓w經濟發展需要用地政策的呵護。近年來，上海市著力提升實體經濟能級，國土資源部門不斷創新產業用地政策和管理機制，為實體經濟保駕護航。

　　創新供地政策，保障新產業新業態發展

　　據上海市規劃和國土資源管理局負責人介紹，為保障新產業新業態發展，在供地政策上采取了三項創新。

　　首先，細化用地分類，實行差別化的供地方式和引導性的地價管理要求。一是明確新產業新業態用地類型，適應研發設計、總部經濟等新興產業發展需求，聯手規劃部門對應原有的科研設計用地，增設研發總部用地分類，在產業用地管理框架下，參照同區域商辦標準控制開發強度和高度，根據新產業的空間需求，確定建筑功能形態，提供產業用地新供給。二是采取差別化供地方式，聚焦實體產業項目，把工業用地細分為產業項目類和標準廠房類，研發總部用地細分為產業項目類和通用類;對于有明確產業類型和準入要求的項目，經產業部門認定和區政府集體決策，采取帶產業項目掛牌方式供應工業或研發總部用地;對于標準廠房類工業用地和通用類研發總部用地，采用公開招拍掛方式出讓。三是實行引導性的地價管理要求，研發總部產業項目類地價不低于工業基準地價的150%，體現研發總部用地的產業定位，控制用地成本。以張江自主創新示范區為代表，研發總部用地政策有力地保障了總部經濟和生物醫藥研發等戰略性新興產業的發展，推動了傳統工業園區向科技產業社區的轉型，大幅提升了土地節約集約利用水平。

　　其次，實行“彈性年期出讓+有條件續期”的工業用地供應政策，提高土地周轉效率，降低用地成本。對上海工業企業生命周期規律的研究表明，企業實際存續周期一般不超過15年，且不同行業企業之間無顯著差異。為了提高土地周轉效率，保障更多的產業項目落地，上海從2014年開始對產業項目類工業用地全面實行20年彈性年期出讓，地價按年限修正調降。

　　用地到期怎么辦?為了穩定企業投資預期，支持好的項目持續經營，上海市完善了配套續期政策，明確20年彈性年期屆滿，產業項目仍符合發展導向的，可以協議方式續期，續期價格可以按原出讓價格或續期時基準地價確定。

　　經測算，20年出讓地價+續期補繳30年地價，相比一次性的50年出讓地價，用地成本更低。

　　業內專家認為，上海探索形成的“20年彈性年期+有條件續期”的產業項目類工業用地供應政策，既保障了一般產業項目的用地需求，提高了土地周轉效率，又穩定了企業的投資預期，還降低了用地成本，滿足了不同產業企業的需求。

　　再其次，實行產業用地全要素全生命周期管理，提高用地績效。一是完善全要素管理，把產業項目的產業類型、準入要求、開竣工、投達產、投入產出、投資強度、環境保護、本地就業等經濟社會環境全要素管理要求納入出讓合同約定;二是規范轉讓管理，從土地使用權轉讓、房屋轉讓、使用權人出資比例和股權結構三個層面，全面嚴格轉讓管理，防堵工業地產炒賣行為。三是建立項目用地績效評估制度，在項目達產階段、達產后每3～5年、用地期限到期前進行評估，綜合評定項目用地績效。四是完善土地使用權退出機制，允許受讓人主動退還土地使用權;對于未按時開竣工投產、不符合產業要求、造成嚴重環境污染等情形，出讓人可實施土地強制退出。

　　激活存量土地，促進產業結構轉型升級

　　上海市積極創新存量盤活政策機制，促進產業結構和土地利用結構雙調整雙優化。

　　首先是構建多方利益平衡的存量轉型開發機制。針對存量用地盤活渠道單一、政府收儲資金壓力大，權利人積極性不高等問題，堅持共建共享的城市更新理念，強調政府主導，堅持規劃引領，在落實公益性責任的前提下，可以由存量土地的原權利人按照規劃和產業導向自行轉型開發。

　　如此促進了三贏——對企業來講，可按照規劃實施存量土地二次開發，實現產業轉型升級;對社會來講，可增加公共設施和公共空間，提升區域城市功能和品質;對政府來講，不僅提高了節約集約用地水平，補繳的土地價款還可以用于完善區域基礎設施建設和環境改善。

　　其次是形成規范順暢的轉型路徑和操作流程。一是加強規劃引導，通過存量工業用地轉型規劃或控制性詳細規劃，對中心城區和郊區，規劃工業區塊以內和以外的不同區域，確定差異化的轉型發展要求，統籌確定轉型方向。

　　二是明確開發方式，在政府主導下，明確了區域整體轉型和有條件零星轉型兩種方式，允許原土地權利人以單一主體或聯合開發體形式，通過存量補地價方式，按新規劃條件自行開發。

　　三是落實公益責任，按照統籌規劃、公益優先的要求，對整體轉型區域，按規劃控制和退讓公益性用地，先保障公益性設施建設，再進行經營性開發;對于零星盤活項目，原權利人無償提供不低于10%的土地或15%的物業，用于區域公共服務設施。

　　四是銜接國家政策，銜接了國土資源部的存量用地過渡期政策，明確政策適用范圍、共同監管和定期評估機制等內容，進一步豐富了存量土地盤活的政策路徑，助力產城融合發展和城市有機更新的相關要求。

　　五是細化操作流程，聚焦實際操作和具體問題，研究編輯《關于存量工業用地盤活常見問題和典型案例》，規范操作流程，有針對性地指導實務操作。兩年多來，已有桃浦工業區、漕河涇開發區等一批老工業區和力波啤酒廠等零星工業用地實施了土地二次開發和產業轉型升級，存量盤活初顯成效，為產業發展提供了重要的空間保障。

　　發揮集棸效應，扶持園區科創平臺發展

　　上海市充分發揮產業園區集聚引領作用，有效保障中小企業發展空間的政策指引，支持園區平臺構建科創空間新載體。

　　借鑒國際知名科創中心建設發展規律，從創新創業的特點出發，把產業園區作為科創空間建設的主力，政策資源聚焦支持園區平臺，發揮產業集聚優勢和服務平臺作用。一是支持園區平臺取得產業用地，以“帶產業項目”掛牌方式向園區平臺供應標準廠房類工業用地、通用類研發總部用地，鼓勵園區平臺盤活利用存量土地，以科創產業鏈為紐帶，集中建設公共研發實驗室、眾創空間等新型服務平臺，為中小微型企業提供了優質的創新創業環境和成長空間。二是引導園區平臺優化產業用房供應，要求園區平臺在明確土地利用績效和退出機制等全生命周期管理要求的基礎上，把標準廠房和通用類研發用房提供給高新技術企業、“四新”企業、生產性服務企業，供應方式以長期租賃為主，允許轉讓不超過50%的部分，并鼓勵以先租后售方式轉讓，滿足不同發展階段創新企業的需求。

　　受益于園區平臺政策支持，臨港、寶山北郊未來等產業園區服務能級全面提升。其中，臨港松江科技城借助園區平臺政策，打造了科技研發、智能制造等新產業集聚的產業園，吸引阿里巴巴創新中心入駐，創建為“上海市創業孵化示范基地”，在全市104個產業區塊發展綜合評價中名列前茅。

　　新產業新業態日益呈現融合發展的特征，研發、制造、服務等功能密不可分，土地混合利用既是大勢所趨，也是土地節約集約利用的內在需要。

　　上海自貿區率先開展了綜合用地試點，按照“規劃彈性引導、土地剛性控制”原則，明確不同用途土地混合利用引導方向，允許工業倉儲與商業、辦公等功能混合，引導企業科技研發、總部管理、銷售服務等功能集聚，明確主導用途和可兼容的附屬功能和比例。政策實施以來，自貿區已出讓多幅綜合用地，并有多幅存量用地轉型為綜合用地，如外高橋保稅區D2-3地塊由純工業用地轉型為“工業+研發+商辦+展示”等功能復合的綜合用地。

　　另一條措施是提高科研服務設施配建比例。據了解，上海市把產業項目類工業、研發總部用地配建的科研服務設施比例提高到規劃總建筑面積的15%，增加產業配套功能。中國商飛客服公司負責人表示，公司利用該政策增加了人才公寓、研發和會務等配套設施，把單一的生產制造基地，提升為制造、研發、服務等多功能復合基地，滿足了高端人才對環境的多元化、個性化需求。

　　此外，上海市還積極拓展文化創意、養老、民辦教育等產業用地政策，服務城市治理和社會事業發展。在扶持養老、民辦教育、民辦醫院等服務產業發展方面，鼓勵盤活存量土地興辦社會事業，優先供應新增用地，實行差別化的土地供應政策，對營利性社會事業項目，由主管部門明確項目功能要求，按程序采用協議出讓方式供地;嚴格社會事業項目的功能運營監管，在出讓合同和劃撥決定書中明確物業整體持有、用途管制、功能運營等要求，對養老項目明確套型面積、租賃對象和時限等要求。近年來，上海建成了申養·望年薈、法國德國學校、嘉會醫院等一批有代表性的社會事業項目。在支持文化創意產業發展，鼓勵利用存量土地興辦文化創意產業，針對上海國有文化企業存量資產規模大的特點，探索以作價出資方式處置存量土地資產，降低了國有文化企業轉型的資金壓力。

　　實體經濟發展非一日之功，土地政策的支持亦需久久為功。上海市規劃和國土資源管理局負責人表示，下一步，上海將以工業用地先租后讓為重點，進一步深化產業用地供應制度改革。在“20年彈性年期出讓+續期制度”的基礎上，建立以先租后讓為主的產業用地供應新方式，形成準入標準嚴、用地周期活、用地成本低、退出機制暢的產業用地供應新機制。同時，以鞏固提升實體經濟能級為契機，進一步落實國家產業用地政策。

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